Ставки на спорт

Вечные российские вопросы: «Кто виноват и что делать?»

24.10.2010

I. Кто виноват?

Фактический запрет на игорную деятельность вступил в силу год назад, но никто не несет ответственности за отсутствие игорных зон, которые должны были открыться 01.07.2007г., игорных заведений, за распространение нелегального игорного бизнеса по всей стране, за организацию и проведение азартных игр в средствах массовых коммуникаций, за убытки бюджетов субъектов РФ, прекративших получать налог на игорный бизнес, за потерю гражданами РФ своих рабочих мест и практически за неисполнение Федерального закона от 29 декабря 2006г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», далее закона об азартных играх. За отрицательные результаты принятия и реализации закона невозможно возложить ответственность ни на кого, кроме как на государство, в лице его законодательных и исполнительных органов.

Запрет на игорную деятельность породил еще более страшную проблему, чем легальная игорная деятельность, для общества и граждан - нелегальный игорный бизнес, который не подлежит никакому госрегулированию и действительно опасен для граждан.

Ответственность за его искоренение полностью лежит на государстве. Практически есть два пути:

- полное искоренение государством нелегального игорного бизнеса, что вызывает большие сомнения;

- уничтожение нелегального игорного бизнеса путем разрешения легальной игорной деятельности.

Практически все эксперты сходятся во мнении о продуктивности второго пути борьбы с нелегальщиной.

До принятия закона об азартных играх, критика игорной деятельности состояла, в основном, в следующем:

Бесконтрольное распространение игорных заведений на территории России.
Невозможность выиграть в игровом автомате, в связи с вмешательством предпринимателей в игровую программу.
Участие криминальных группировок в игорной деятельности и зарабатывание средств для их нужд.
Слишком высокий уровень прибыли и сокрытие реальных доходов игорных заведений.
Увеличение количества граждан с патологическим влечением к азартным играм.

1. Правительством РФ было принято Положение о лицензировании игорного бизнеса, в котором утверждались требования к игорным заведениям и порядок выдачи лицензий на игорную деятельность. Выдача лицензий была поручена Госкомспорту, который за короткий период времени умудрился выдать более 6.000 лицензий. Затем, по предложению, в первую очередь, профильных общественных организаций и предпринимательского сообщества в сфере игорной деятельности функция выдачи лицензий была передана Федеральной налоговой службе. В то время предполагалось, что в отличие от Госкомспорта ФНС имеет:

- разветвленную региональную структуру, позволяющую осуществлять контроль за соблюдением лицензионных требований на местах;

- всю отчетность, включая бухгалтерскую и возможность осуществлять документальный контроль за игорной деятельностью;

- возможность организовать государственную статистику по игорной отрасли;

- возможность организовать не только регистрацию игрового оборудования, как объекта налогообложения, но и осуществлять фактический контроль за его наличием на местах;

- вносить изменения, совершенствующие порядок лицензирования и другие законодательные акты и т.п.

Справедливости ради надо сказать, что часть этих ожиданий оправдалась и качество работы ФНС по контролю за игорной деятельностью ни в какое сравнение не идет с контролем Госкомспорта.

Если вопросом выдачи лицензий и контроля за игорными заведениями руководил уполномоченный государственный орган исполнительной власти, то предъявлять претензии о бесконтрольном их распространении государство и общество могут только к государству, а не к предпринимательскому сообществу.

2. Предпринимательское сообщество в сфере игорной деятельности подняло вопрос о появлении на рынке контрафактных игровых автоматов. Высокая квалификация российских программистов позволила расшифровать программный продукт, принадлежащий компаниям - производителям и копировать программный продукт и игровые автоматы без соблюдения авторских прав, не выплачивая лицензионных сборов и нанося ущерб правообладателям.

Работа по соблюдению авторских прав велась совместно с правоохранительными органами. В некоторых горячих умах возможность выпуска контрафактной продукции вызвала галлюцинации, что это то же самое, что внесение изменений в программное обеспечение в целях искоренения возможности выиграть. Появились различные статьи и телепередачи, утверждающие, что при игре на игровом автомате выиграть невозможно. Следует отметить, что ни одного задокументированного факта по отсутствию выигрышей в программном обеспечении просто нет, но об этом не сообщалось. С точки зрения ведения бизнеса свести выигрыш к нулю, значит к нулю свести бизнес. Никто не будет играть!

Но кто же отвечал за программный продукт игровых автоматов?

Государством была введена сертификация игровых автоматов в рамках закона о метрологическом контроле средств измерений и назначен Госстандарт контролирующим исполнительным органом.

Госстандартом был издан приказ, зарегистрированный в Минюсте РФ о сертификации игровых автоматов с выплатой денежных выигрышей и проведение поверок, т.е. последующего контроля за программным обеспечением, в котором должен быть установлен средний технический процент выигрыша в размере 70%. Без такого сертификата лицензия на игорную деятельность не выдавалась.

Возникает правомерный вопрос, если общественность - депутаты, разные общественные деятели, средства массовой информации постоянно заявляют о наличии «преступных» деяний со стороны «акул игорного бизнеса» по отношению к российским гражданам, то почему не проведены проверки, не выявлены виновные и не отозваны лицензии. Ни одна лицензия не была отозвана по причине нарушения среднего технического процента выигрыша. Значит, обвиняются предприниматели за то, чего они не совершали и за отсутствие контроля госорганов.

И в этом вопросе государство может предъявить претензии к самому себе.

3. Участие криминальных группировок в том или ином виде предпринимательской деятельности бесспорно должно контролироваться государством. Во многих странах мира для получения лицензии на игорную деятельность компании должны представить данные пофамильно на всех учредителей, включая учредителей тех компаний, которые имеют долю или акции в компании, получающей лицензию. В нашем законодательстве такой подход отсутствует. Имеется возможность рядом оффшорных компаний учредить компанию-резидента в России и при этом скрыть учредителей и выводить полученную прибыль зарубеж.

Ни одна предпринимательская структура, с участием криминальных структур, занимающаяся игорной деятельностью, закрыта не была.

С другой стороны, затруднительно назвать отрасль хозяйства, в которую криминальные структуры не вкладывали средства и не получали доходов.

Если вернуться к сегодняшнему дню, то появление повсеместно нелегального игорного бизнеса, после закрытия легального, вряд ли осуществляют «белые и пушистые» граждане. Только доходы легальных игорных заведений контролировать возможно и обязательно нужно, а проконтролировать доходы нелегальных игорных заведений надо ухитриться. Полагаю, что эти доходы идут не на социальные нужды граждан?!

Итог - участие криминальных структур в игорной деятельности должно контролироваться государством. По этому вопросу претензии можно также предъявлять только государству.

4. Слишком высокий уровень прибыли в игорной отрасли выдается чуть ли не за хищническую эксплуатацию граждан и общества.

В государстве не организована статистика показателей игорной деятельности, отсутствует методика проведения проверок оборота, доходов, затрат и прибыли игорной отрасли. Поэтому говорить можно о чем угодно и называть любые цифры, не неся за это никакой ответственности, вводя общество в заблуждение. Чем многие, в том числе и депутаты ГД и занимались, даже сочиняя сценарии телепередач.

Несколько цифр, рассчитанных на основании фактических показателей казино и игровых автоматов:

	2000г.	2006г.	% роста к 2000г.
Доходы игорных заведений (млрд. руб.)	39,0	185,0	437
Налог на игорный бизнес	0,5	31,0	6200
Количество занятых в отрасли (тыс. человек)	50,0	600,0	480
Количество игровых автоматов (тыс. штук)	50,0	368,0	736
Производство игровых автоматов в РФ (тыс. штук) в 2000г. и	10,0
С 2000 - 2006 г.г. всего:		300,0	3000

За период с 2000-2006 г.г. сложились следующие показатели по видам игорной деятельности:

	Игровые автоматы	Казино	Всего:
Выручка (млрд.руб.)	471,4	219,1	690,5
Прибыль (млрд.руб.)	170,5	65,7	236,2
Инвестиции (млрд.руб.)	145,0	29,0	174,0
Доля прибыли в выручке (в %)	36,2	30,0	34,2
Уплаченный налог на игорный бизнес (млрд. руб.)			73,9
Доля налогов в выручке в 2006г. (в %)			18,24
Численность занятых в игорной деятельности (тыс. человек) по состоянию на 01.01.2007г.			600,0
Рост численности занятых к 2000г. (в %)			480
Произведено игровых автоматов (тыс. штук)			300,0

Эти цифры показывают, что заоблачных прибылей в игорных заведениях нет, хотя нельзя исключать, что часть доходов утаивалась игорными заведениями по причине отсутствия государственного контроля, как она утаивается в других отраслях. Это вопрос организации надзора и контроля, который обеспечивает государство.

Но даже, если государство предполагает, что в игорной отрасли формируется сверхвысокая прибыль, то решение ее снизить - это повышения налогообложения.

С 2000-2006г.г. годовая сумма налога на игорный бизнес, без дополнительных налогов, полученных от работы игорной отрасли, увеличилась с 500 млн. руб. до 31,5 млрд. руб. или на 6300%. Продолжение увеличения налогов в 1,5-2 раза сократило бы получаемую прибыль и принесло бы дополнительные доходы региональным бюджетам, которые не помешали бы в период кризиса.

За тот же период времени доля налогов в доходах игорных заведений увеличилась с 1,23% до 18,2%. Для сравнения, доля налогов в доходах казино в США составляет около 15%, 98% американцев считают, что налоги на игорный бизнес позволяют не поднимать налоги на физических лиц (отчет «American gambling Assoсiation»).

У нас об этом граждане не задумываются. Выпадение налога на игорный бизнес необходимо заместить, поскольку налоги - это заработные платы бюджетников, возможные социальные доплаты и блага. Возместить утраченный налог возможно за счет увеличения других налогов дотацией федерального центра или другим каким-либо способом, но в основном все равно за счет граждан.

Лао-дзы, учителю Конфуция, трудно отказать в мудрости и одна из его мудрых мыслей звучит так: «Если в Поднебесной (Китае) начинаются запреты, народ беднеет».

Да, налог на игорный бизнес, который успешно получало государство, без государственных вложений и особых усилий, стал достоянием истории, а запрет на игорную деятельность - источник этого налога - настоящим.

Итог: Сохранение высокого уровня прибыли в игорной отрасли в интересах общества за счет повышения налогов - задача государства. Высокая прибыль - это не беда в государстве, а достижение, которое необходимо использовать в интересах граждан, собственно для этого и нужен игорный бизнес. Удивительно, что высокая прибыль может кем-то рассматриваться, как основание для запрета работы целой отрасли.

5. На днях, 6 сентября 2010г., на записи передачи на канале «ТВЦ», Депутат Государственной Думы Драганов В.Г. озвучил цифру в 12 млн. человек с патологическим влечением к азартным играм, правда, без указания источника получения «бесценной» информации. Одновременно, эксперт - психиатр из НИИ Минздрава РФ пытался уверить телевизионную аудиторию, что количество проблемных игроков постоянно увеличивалось, а после запрета расти перестало.

На мой вопрос, а сколько всего граждан обратились к ним за помощью, озвучил вполне ожидаемое количество - 200 человек.

Я уже приводил примеры с моим запросом Минздравсоцразвития РФ в 2004г. по вопросу выступления главного внештатного детского психиатра Минздрава В.М.Волошина и запросом депутата ГФ РФ в 2008г. о наличии госстатистики патологического влечения к азартным играм. В первом случае, г-н Волошин озвучил в СМИ, что в Москве 300.000 проблемных игроков, а цифра эта была им получена не в Минздравсоцразвития, как можно было бы ожидать, а из публикаций газеты «Московский Комсомолец» и передач телеканала «ТВЦ» (Ответ Директора НИИ психиатрии МЗ РФ от 24.07.04г.). Осталось только задать вопрос уважаемым средствам массовой информации, а где они добыли такую «секретную» информацию, которой никто не обладает или сколько средств было потрачено на проведение клинико-статистического исследования для подсчета? В 2004 году официальной государственной статистики этой патологии нет.

Возможно, было бы разумным ожидать появления госстатистики, после такого пристального внимания уделяемого этой проблеме на всех уровнях государственной власти и общества и в связи с принятием закона об азартных играх (№ 244-ФЗ)!

Ничуть не бывало. По второму запросу 2008г. ответ подтвердил наихудшие опасения - никаких клинико-статистических исследований не проводилось. Это несмотря на Приказ Минздрава № 311 от 6 августа 1999г. «Об утверждении клинического руководства и модели диагностики и лечения психических и поведенческих расстройств», который обязывает все лечебные учреждения вести статистику психических и поведенческих расстройств. Наверно, следует обновить приказ или хотя бы контролировать исполнение приказов независимо от сроков принятия.

Кстати, на стр. 121 клинического руководства «черным по белому» написано, что «В изолированном виде, как первичное нарушение, расстройства привычек и влечений практически не встречаются. Чаще всего проявляются как симптомы расстройства влечений при других заболеваниях - аффективных, органических, личностных...»

Никто не отрицает наличие проблемных игроков с расстройством привычек, но без воли государства помочь этим людям невозможно. Эта проблема решается во многих странах мира путем принятия соответствующего законодательства, повышения ответственности надзорных органов, игорных заведений и самих граждан. Первыми, кто озвучил тему патологического влечения к азартным играм были профильные общественные объединения и предприниматели в сфере игорной деятельности, вносились конструктивные предложения, которые не нашли отражения в действующем законодательстве (см. мою статью на сайте РАРИБ «Игромания - симптом или заболевание»).

Итог: Вот и получается у нас как бы два государства - одно негодует по поводу отсутствия защиты граждан от негативных явлений игорной деятельности, подводя ее под действие п.3 ст.55 Конституции РФ, а другое ничего не делает, чтобы изменить положение и оба эти государства позволяют вводить граждан и общество в заблуждение о масштабах и тяжести последствий патологического влечения к азартным играм.

Общий итог

Функционирование игорной деятельности на территории Российской Федерации было далеко от идеала. Но определение правил игры, т.е. принятие необходимых законодательных актов и организация эффективно действующей системы контроля - это ответственность государства, тем более, что мнение специалистов по этой тематике мало кого интересует.

Президент «Американской игорной Ассоциации» отметил, что игорная деятельность несколько странная отрасль, которая сама требует государственного контроля.

Начиная с 1988 года ни один регулирующий игорную деятельность документ не готовился без участия специалистов и экспертов, исключая последнюю редакцию закона об азартных играх и создания игорных зон.

Внутри государственного механизма происходит какая-то странная борьба, одна часть государственного механизма выявляет недостатки, другая часть механизма не собирается их устранять. Вот и приходит на ум аллегория о двух параллельно существующих государствах.

Справедливости ради надо подчеркнуть, что и предприниматели в сфере игорной деятельности не предпринимали эффективных действий к саморегулированию, хотя предложения и попытки были, но наивно рассчитывать, что частные предприниматели будут предъявлять к себе большие требования, чем предусматривается действующим законодательством. Это значить предъявлять неравные требования к игорной отрасли по сравнению с другими отраслями. Да и с какой стати.

Ответственность за просчеты государственных чиновников, несогласованность их действий, государство успешно перекладывает на игорные заведения и игорную отрасль, которые и являются причиной всех бед. А чтобы избежать бед, их надо запретить, т.е. практически уничтожить.

II. Что делать?

На протяжении столетий (см. мою статью на сайте РАРИБ «Исторические заметки об азартных играх в России») государство присваивало себе право решать за россиян, как проводить свободное время и как тратить заработанные деньги. Этот подход сохранился и сегодня.

В отчете «Американской игровой Ассоциации» приведены результаты опроса американцев.

92% американцев считают: участие в азартных играх - это персональный выбор. Правительство не должно указывать гражданам, как им проводить время или тратить свои деньги;
88,5% американцев считают: граждане вправе посещать казино, иметь собственный бюджет и тратить имеющиеся в их распоряжении средства по своему усмотрению;
более 3/4 верующих американцев верят, что игра в казино приемлема лично для них и для других граждан;
62% американцев считают: казино помогает развитию региональной экономики;
75% американцев считают: казино является важной частью общественных развлечений и туризма;
85% американцев считают: игра - это вопрос личной свободы. Правительство не должно указывать американцам, как тратить свои деньги;
более 2/3 американцев считают: казино - хороший источник налогов для города и штатов;
более 50% американцев считают: доходы, поступающие от казино позволяют увеличить инвестиции в различные проекты городов и штатов;
98% американцев считают: налоги с казино позволяют не поднимать налоги на доходы граждан.

Эти ответы показывают, что игорная деятельность организована таким образом, что большинство граждан США хорошо информированы и информация носит объективный характер, т.е. никто не искажает реальные данные ради каких-то пусть даже самых благородных целей, уважая общество и предоставляя принимать решения обществу.

Установлена система налогообложения, которая показывает гражданам на какие нужды идут полученные с казино налоги, какую пользу получают граждане и общество, как граждане относятся к соблюдению правительством (государством) своих прав.

Запрет порождает безответственность. Закон запрещает и проблема решена. Но проблема появилась у правоохранительного механизма государства, который не занимается госрегулированием, а только исполнением закона - обеспечением запрета.

Результат реализации запрета также не эффективен, как регулирование легальной игорной деятельности - это повсеместное распространение нелегального игорного бизнеса по всей стране. Как в миниатюре .М.Жванецкого - «Может в консерватории что-то надо изменить?»

У французов есть великолепная максима «Счастье обретается только на проторенных путях». Не надо революционных начинаний, просто нужна повседневная работа по совершенствованию регулирования игорной отрасли в интересах общества.

Ложные посылки и обоснования принятия именно такого закона об азартных играх, игнорирование мнения специалистов привели к принятию правовых норм, которые невозможно исполнить.

«Убежденность опасней для истины, чем ложь»

Ницше

Очевидно, что закон об азартных играх далек от совершенства, а опыт его реализации показывает, что запрет на легальную игорную деятельность наносит обществу и государству больше вреда, чем разрешение на игорную деятельность при условии жесткого государственного регулирования надзора и контроля. Ложь об успехах реализации закона является опасной для возможности его корректировки и вводит в заблуждение общество и государство.

Дальнейшая убежденность в правильности концепции закона об азартных играх не конструктивна, не продуктивна и не приближает всех нас к позитивному результату, если не считать запрет на игорную деятельность результатом и увеличение коррупции, который требовалось получить.

В законе об азартных играх отсутствуют правовые нормы, защищающие граждан от патологического влечения к азартным играм и от самих себя.

Вот и представим себе, если, конечно, зоны вообще возникнут, приедет проблемный игрок в зону, все проиграет, жить негде и не на что, забомжует он в зоне, а проблемных игроков, по заявлениям «великих» специалистов-психиатров» и «статистиков» аж 12 млн. человек.

Смотришь, и заселятся пустынные территории страны бомжами. Вот и будет игорно-развлекательная зона. Где столько бомжей одновременно увидишь? (Все остальные проблемные вопросы, связанные с патологическим влечением к азартным играм см. мою статью на сайте РАРИБ «Игромания - симптом или реальность»).

Государство постоянно пытается доказать, что государственные чиновники любую проблематику знают лучше, чем специалисты, эксперты, ученые, только результаты это не подтверждают.

В течение 6 лет обсуждались, вносились, согласовывались и отклонялись несколько редакций закона об азартных играх.

Президент Российской Федерации проявил политическую волю и запретил игорную деятельность на территории РФ, кроме территорий игорных зон. Теперь мы имеем «table rase» и можно начинать сначала и в новом качестве. Но если предполагается получать пользу от игорной отрасли, как это было, например, определено в 1988 году в СССР, то необходимо закон об азартных играх скорректировать.

Необходимо опять проявить политическую волю!

Цикл моих статей: «Годовщина» - 2010г., «Исторические заметки об азартных играх в России» - 2010г., «Ты помнишь, как все начиналось? - 2004г., «Игромания - симптом или заболевание» - 2006г., настоящая статья и приложение к ней «Предложения по организации и проведению азартных игр и пари (игорной деятельности) на территории Российской Федерации» -2008г., направленные Председателем РСПП А.Н.Шохиным Министру финансов РФ А.Л.Кудрину, «Концепция развития проведения азартных игр и пари (игорной деятельности)» - 2004г. призваны проанализировать опыт развития и функционирования игорной отрасли, реализации закона об азартных играх (№ 244-ФЗ) и разработке предложений, которые могут быть полезны при внесении корректировок в этот закон.

Определяя принятие закона об азартных играх, как политическое решение многие корреспонденты задают вопрос: «Если решение принять закон в настоящей концепции политическое, то какие же политические дивиденды получены в результате?».

К сожалению, можно констатировать, что дивидендов нет ни политических, ни экономических.

«Никто никогда ничего бы не сделал, если бы сперва опроверг все возражения»

Самюэл Джонсон

Опровергать все возражения никто не призывал и не призывает. Но, как показывают результаты реализации закона об азартных играх, напрасно не были учтены вполне здравые предложения и возражения, а также предостережения от возможных последствий. Следовало бы учесть возражения, которые вносились не ради возражений для PR, а возражения для пользы общего дела и результат был бы более успешный.

Достижение положительного результата возможно в случае изменения подхода к организации игорной деятельности и внедрение более продуманной модели ее функционирования. Дивиденды не заставят себя ждать.

Но, как говорится, критиков много, но лучше бы было больше работников. Поэтому полагаю необходимым еще раз внести некоторые предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего игорную деятельность.

Хотя Василий Ключевский предупреждает, что «не следует начинать дела, конец которого не в ваших руках», но никто не может опровергнуть тот факт, что капля камень точит.

Первый вопрос, на который необходимо получить внятный ответ, готовы ли высшие чиновники государства корректировать закон об азартных играх?

Если ответ пока неизвестен, необходимо наладить диалог между экспертами специалистами, представителями профильных общественных организаций и уполномоченных государственных ведомств для определения целей и задач, которые необходимо достигнуть в результате корректировки законодательства - это первый этап.

Второй этап - выработка согласованной позиции и конкретных предложений и путей их реализации.

Третий этап - анализ экономических, юридических, социальных и любых других последствий реализации предложений.

Четвертый этап - документальное оформление предложений с необходимыми обоснованиями, порядком их реализации, внесение изменений в другие правоустанавливающие документы, принятие необходимых дополнительных документов, регулирующих игорную отрасль, с проектами таких документов.

Пятый этап - принятие изменений.

Шестой этап - контроль за реализацией изменений до их полного исполнения.

Вносимые мной предложения могут служить основой для такого диалога.

Цели внесения изменений примерно одинаковые везде и во все времена:

- увеличение налоговых поступлений от игорной деятельности;

- организация новых рабочих мест;

- меры по защите некоторых категорий граждан от патологического влечения к азартным играм;

- участие игорной отрасли в решении социальных задач государства и субъектов РФ.

1. Место нахождения игорных заведений

Выбранные места для игорных зон без коммуникаций, дорог и вдали от населенных пунктов в силу специфики игорной деятельности не находят своих инвесторов - жертвователей в нерентабельные проекты.

Реализовать масштабные проекты строительства игорных зон без инвестиций - это мечты, самый дешевый способ исполнения желаний.

Концепция зонирования игорной деятельности может быть осуществлена:

1. При условии изменения территориального расположения зон. Возможным вариантом может быть организация игорных зон, например, не ближе 25-30 км (расстояние обсуждается) от городов с населением более 1 млн. человек. Таких городов в России - 13. Освоение таких зон может происходить от наиболее выгодных (Москва, Санкт - Петербург) к менее выгодным.

Организационно-правовое оформление освоения зон может осуществляться путем создания полномочного государственного органа (комиссии, координационного совета или других органов управления зоной) или создания акционерного общества, может быть с участием государства, которое разрабатывает концепцию зон от идеи зон, например, игорные заведения должны быть построены в стиле различных культурных традиций регионов России или разных стран, или архитектурных стилей и т.п., до общего плана зон с размещением всех объектов и необходимых пространств.

Важно!!! Необходимо предусмотреть возможность выкупа участка в собственность. Инвесторов невозможно привлечь возводить дорогостоящие объекты недвижимости на чужой земле, предоставляемой в аренду на 10 лет. В свое время г-н Трамп, посещая Москву, и рассматривая предложение по приобретению и реконструкции одной из гостиниц, очень четко сформулировал свой отказ, заявив, что он «на чужой земле не строит».

Задачи, функции, доходы подобного акционерного общества известны и могут быть четко прописаны, поскольку опыт аналогичных проектов в различных странах специалистам хорошо известен.

Такой подход позволяет в принципе сохранить концепцию игровых зон, расположенных на специально отведенных территориях.

2. В 2008 году мной были подготовлены предложения Российского Союза Предпринимателей и Промышленников, которые были одобрены и направлены при письме Председателя РСПП Шохина А.Н. Министру финансов РФ Кудрину А.Л. (см. Приложение № 1 к настоящей статье).

Эти предложения носили концептуальный характер, там же было предложено изменить суть зонирования на территориях действующих или вновь построенных гостиниц.

Это предложение вполне логично и сохранило свою актуальность по сей день, поскольку 95% всех казино в мире находится в гостиницах.

Расположение игорных заведений в гостиницах позволяет решить основные приоритетные задачи:

- ограничить распространение игорных заведений, установив категории гостиниц, в которых они могут располагаться;

- ограничить посещаемость игорных заведений в целях защиты необеспеченных слоев населения, что бы исключило волнения многих популистов;

- обеспечить контроль работы игорных заведений, вплоть до контроля за их оборотом и другими финансовыми показателями, исключив создание мифов о несметных прибылях игорных заведений, равных чуть ли ни бюджету всей России;

- организовать государственную статистику игорной деятельности;

- обеспечить контроль за регистрацией участников азартных игр и недопущение к игре лиц, не достигших 18 лет.

В России насчитывается около 2800 гостиниц, из них около 43 высшей категории.

Разрешение организации игорных заведений в гостиницах при правильном подходе может стимулировать инвестиции в строительство различных гостиниц, которых в стране явно недостаточно.

Эти подходы к размещению игорных заведений определяются для всей страны, как единые.

Россия обладает огромными территориями, эти территории существенно различаются по климатическим, культурным, экономическим признакам.

Поэтому можно предусмотреть не единый подход к территориальному расположению игорных заведений, а комбинированный.

Например, в наиболее привлекательных, с точки зрения инвестиций, территориях можно организовать игорные зоны, в других регионах, с целью увеличения доходов бюджетов, разрешить размещение игорных заведений в гостиницах. Такая комбинированная система наиболее полно может учитывать экономические, социальные и контрольно-надзорные цели функционирования игорных заведений.

Существуют и другие возможности территориального разделения игорных заведений, которые выбираются в зависимости от преследуемых и реально достижимых целей.

Но любые установления порядка размещения игорных заведений должны обеспечивать посещаемость, т.е. наличие участников азартных игр.

Рентабельность игорной отрасли зависит от оборота денежных средств в игорных заведениях. Такова математическая модель азартных игр и ничего другого придумать невозможно.

Нарушение этих условий делает невозможным организацию и проведение азартных игр, а также привлечение инвестиций в игорную отрасль.

2. Требования к игорным заведениям

В действующем законе установлены 4 основные требования к игорным заведениям:

V площадь;

V количество единиц игорного оборудования;

V размер чистых активов;

V запрет посещения лицами, не достигшими 18 лет.

Остальные требования носят надуманный характер, например, организация игорного заведения в культовых, религиозных помещениях, школах, и т.п. За 20 лет функционирования игорной деятельности в стране никому в голову не пришло открыть казино в церкви или школе.

В мировой практике в законодательстве ограничения требований к игорным заведениям только количественными параметрами не исчерпываются. Получается, что государству безразлично каковы качественные параметры игорной деятельности и как они защищают граждан - участников азартных игр. В законе игорные заведения сами устанавливают правила азартных игр, что недопустимо в законодательстве большинства стран.

В основном, все возможные требования известны и не представляется сложным их прописать (см. Предложения по организации и проведению азартных игр (игорной деятельности), Приложение № 1 к статье).

3. Государственная система регулирования надзора и контроля

При ненормальном функционировании системы госконтроля и надзора можно безответственно заявлять о:

- неконтролируемом распространении игорных заведений при наличии у всех гослицензий;

- неконтролируемых доходах игорных заведений, называя фантастические цифры, чтобы побольше напугать граждан;

- наличие запрограммированного проигрыша в игровых автоматах при наличии практически у всех государственного сертификата соответствия игровых автоматов установленным государством требованиям с указанием процента выигрыша;

- участие криминальных группировок в игорной деятельности;

- об эпидемии патологического влечения к азартным играм и отсутствии каких-либо законодательных норм, защищающих граждан.

В первую очередь, используя опыт других стран, необходимо создать полномочный государственный орган, отвечающий за выдачу всех разрешительных документов для организации и проведения азартных игр и лотерей, осуществление надзора и контроля за исполнением лицензионных требований игорными заведениями и условиями выданных разрешений на проведение лотерей, совершенствование законодательства об азартных играх и лотереях, организация государственной статистики игорной деятельности и лотерей, подготовка к публикациям ежегодного отчета о состоянии игорной деятельности и лотерей в России и т.п. Полный проект создания и функционирования такого госоргана детально проработан и может быть представлен.

Важным элементом системы надзора и контроля является четкое разделение компетенции и ответственность между Федеральными органами исполнительной власти и субъектов РФ. Даже при наличии игорных зон передача всей полноты власти по регулированию, надзору и контролю на уровень субъектов РФ увеличивает коррупцию и снижает эффективность надзора и контроля.

Государственный контроль обеспечивает нормальную работу игорной отрасли, его отсутствие дезорганизует отрасль и порождает нелегальный игорный бизнес и привлечение в отрасль недобросовестных предпринимателей, криминальные структуры и, в конечном счете, общественное возмущение, которое обычно вызывает жесточайшие ограничения игорной деятельности, вплоть до запрета.

4. Вся система функционирования игорной деятельности бесспорно зиждется на подробном, четком законодательстве, в котором отсутствуют коллизионные нормы и которое охватывает все вопросы функционирования игорной отрасли. Недаром законодательства большинства стран, на которые следует ориентироваться, насчитывают сотни страниц. Подробно прописанные законодательные нормы позволяют до минимума снизить коррупционные возможности чиновников, поскольку не дают вариантов различного толкования.

Можно представить примерный перечень необходимых законодательных актов, регулирующих игорную деятельность:

- Закон об азартных играх;

- Порядок лицензирования и требования к игорным заведениям;

- Порядок сертификации и контроля игорного оборудования;

- Порядок регистрации игорного оборудования и ведения единого государственного реестра игрового оборудования;

- Инструкция по ведению оперативной и бухгалтерской отчетности в игорных заведениях;

- Методология проведения проверок организации и проведения азартных игр;

- Порядок подготовки и сертификации кадров для органов государственного контроля и игорных заведений;

- Каталог разрешенных азартных игр и правил их проведения;

- Каталог эксплуатирующих, управляющих и иных предприятий, занимающихся игорной деятельностью;

- Лицензирование предприятий- производителей игорного оборудования;

- Порядок сертификации импортного игорного оборудования;

- Каталог предприятий- производителей игорного оборудования;

- Порядок выдачи разрешений на экспорт и импорт игрового оборудования;

- Каталог импортеров и экспортеров игрового оборудования;

- Инструкция по составлению годового отчета по игорной отрасли;

- Инструкция по организации государственной статистики показателей игорной отрасли и порядок представления статистических данных;

- Строительные нормы и правила для игорных заведений;

- Порядок и сроки предоставления информации в государственный орган по регулированию азартных игр, например, национальную комиссию по играм другими госструктурами;

- Порядок списания и уничтожения игрового оборудования.

Этот перечень законодательных актов позволяет осуществлять полный контроль за игорной отраслью, исключает возможность появления суррогатных технологий, снижает риск появления нелегальных игорных заведений, делает отрасль прозрачной и позволяет привлекать иностранных инвесторов.

Есть один недостаток в этой системе - необходимость государственным структурам работать, а не создавать видимость работы.

Организация и функционирование такой системы позволяет осознанно, на базе экономических расчетов решать вопросы налогообложения игорной отрасли, установление ставок оплаты различных разрешений, другими словами, обеспечить прозрачность экономики отрасли и не предполагает принятие необоснованных решений.

Важным фактором принятия игорной отрасли обществом и ее социальной адаптации может служить создание единого государственного фонда целевых отчислений от прибыли или оборота игорной отрасли или с единицы игорного оборудования. Средствами фонда распоряжается Правительство РФ и направляет их на решение социальных задач в рамках принятых программ. Другим вариантом распределения целевых отчислений может быть принятие социальных программ субъектами РФ. Ежегодно должны публиковаться отчеты о расходовании средств целевых отчислений. Наличие целевого налога игорный бизнес, направляемого на социальные нужды практикуется во многих странах мира.

5. Налоги на игорный бизнес

Организация системы государственного надзора и контроля предполагает установить контроль за объемами доходов игорных заведений. В свою очередь это позволяет рассматривать возможность взимания налогов с дохода или одновременно с дохода и игорного оборудования и создать более гибкую систему налогообложения игорной отрасли и более эффективной работы игорных заведений.

Дополнительно с предложениями можно ознакомиться в Приложении № 1 и в Приложении № 2 к настоящей статье.

Вместо заключения

Хотелось бы напомнить еще раз, что традиции госрегулирования игорной отрасли относятся к дореволюционной эпохе Российской империи.

За 60 лет запрета игорной деятельности в СССР утрачены знания, квалификация государственных чиновников, отсутствуют образовательные учреждения, готовящие специалистов по этой теме. Только за последние 20 лет накоплен некоторый опыт госрегулирования игорной отрасли, поэтому совершенно не обязательно до основания разрушать «старый мир», чтобы построить некий «наш новый мир», как поется в «Интернационале».

В этой отрасли практически все уже придумано и нет необходимости что-либо изобретать заново.

Важно выбрать то, что больше всего подходит нашей стране и принесет максимальную пользу. Иначе, вообще, зачем разрешать азартные игры на территории России.

История предоставляет нам порой парадоксальные примеры - в тоталитарном СССР игорную деятельность разрешили, а в демократической Российской Федерации практически запретили, в СССР создали легальную игорную деятельность, а в Российской Федерации нелегальный игорный бизнес.

Это не тот результат, которого все ожидали.

Д.Я.Слободкин

Приложение №1

Предложения по организации и проведению азартных игр и пари
(игорной деятельности) на территории Российской Федерации (pdf).

Приложение №2